Sejm a Unia Europejska

Rola parlamentów narodowych w Unii Europejskiej

W związku z przystąpieniem Polski w 2004 roku do Unii Europejskiej (aby dowiedzieć się więcej o Unii Europejskiej polecamy stronę „UE w skrócie” na portalu Europa zmienił się zakres działalności polskiego ustawodawcy. Część aktów prawnych, stanowiących obowiązujące w Polsce prawo, jest tworzone bowiem przez Radę UE (skupiającą przedstawicieli rządów państw członkowskich) przy ograniczonym współudziale Parlamentu Europejskiego), a tym samym parlamentom krajowym został ograniczony zakres regulowania pewnych dziedzin. Z drugiej jednak strony nie wszystkie akty prawne UE obowiązują w sposób bezpośredni (bezpośredni skutek oznacza, że indywidualne podmioty, np. obywatele, mogą powoływać się bezpośrednio na przepisy prawa wspólnotowego) i wymagają od ustawodawców narodowych zapewnienia skuteczności ich stosowania (implementacji) w krajowym porządku prawnym.

Przyczyną włączenia parlamentów narodowych w funkcjonowanie Unii Europejskiej był tzw. deficyt demokracji, czyli zjawisko polegające na tym, że UE przejmowała coraz więcej kompetencji do regulowania poszczególnych dziedzin życia społecznego, co było dotychczas domeną organów demokratycznych wybranych w powszechnych wyborach. Kompetencje te przejmowała głównie Rada, organ składający się z ministrów rządów poszczególnych państw członkowskich, czyli niepochodzący z powszechnych wyborów. Obywatele tracili więc w pewnym sensie bezpośredni wpływ na tworzenie prawa.

Aby zmniejszyć rozmiary tego zjawiska w 1979r odbyły się pierwsze powszechne wybory do Parlamentu Europejskiego - przedtem bowiem w skład PE wchodzili delegaci parlamentów narodowych. Włączono również parlamenty narodowe w proces tworzenia prawa, a najważniejszą regulacją wspólnotową w tym zakresie jest Protokół w sprawie roli parlamentów państw członkowskich w Unii Europejskiej stanowiący załącznik do Traktatu Amsterdamskiego z 1997 roku. W protokole tym zapewniono aktywny udział parlamentów narodowych w działaniach UE, w tym zwiększono możliwość wyrażania ich opinii odnośnie unijnych projektów aktów prawnych. Postanowiono również, że kraje członkowskie Unii w drodze uregulowań konstytucyjnych bądź ustawowych same określą w szczegółach zakres i tryb współudziału w procesach decyzyjnych UE.

W przypadku Polski zasady takiej wpółpracy określa ustawa z 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem

w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004r. nr 52 poz. 515 ze zm.), która weszła w życie 31 marca 2004 roku. Ustawa nakłada na Radę Ministrów obowiązek współpracy z Sejmem i Senatem oraz ustanawia obowiązki i uprawnienia tych izb lub jej organów, w sprawach związanych z członkostwem Polski w Unii w następującym zakresie:

• informowania o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w pracach UE
• współpracy w zakresie stanowienia prawa Unii Europejskiej
• współpracy w zakresie tworzenia prawa polskiego wykonującego prawo Unii Europejskiej
• współpracy w zakresie opiniowania kandydatów na niektóre stanowiska w Unii Europejskiej

Informowanie o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w pracach UE

Podstawowym obowiązkiem Rady Ministrów wobec Sejmu jest informowanie o udziale Polski w pracach UE (nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy). Informacją taką zajmuje się Sejm na posiedzenia plenarnym. Ponadto istnieje obowiązek dostarczenia informacji w każdym momencie, na żądanie Izby lub Komisji do Spraw Unii Europejskiej. Jest to organ Sejmu, który posiada szczególne kompetencje na tle innych komisji sejmowych, a poza tym wyróżnia się licznym składem uwzględniającym w stopniu proporcjonalnym reprezentację ugrupowań politycznych w Izbie. W jej skład bowiem może wchodzić nawet 46 posłów. W zakresie jej uprawnień mieści się m.in. możliwość wywierania wpływu na Radę Ministrów w sprawach przedstawianych na forum UE, a także wyrażanie stanowiska w imieniu Sejmu w sprawach dotyczących działań Rady Ministrów, podejmowanych przez jej przedstawicieli w Radzie Unii Europejskiej.

Współpraca w zakresie stanowienia prawa Unii Europejskiej

W ramach współpracy w zakresie stanowienia prawa Unii Europejskiej rząd jest zobowiązany przekazywać dokumenty i projekty związane z tworzeniem prawa wspólnotowego. Są to m.in. projekty aktów prawnych UE, projekty umów międzynarodowych, dokumenty UE podlegające konsultacjom z państwami członkowskimi, takie na przykład jak białe i zielone księgi, komunikaty Komisji Europejskiej, plany pracy Rady UE, roczne plany legislacyjne Komisji Europejskiej. Jest to niezbędne ze względu wykonywanie przez Sejm obowiązków w zakresie stanowienia prawa UE, a w szczególności odnosi się to do konieczności wyrażenia opinii przez właściwy organ Sejmu, tj. Komisję ds. Unii Europejskiej. Opinia ta ma charakter fakultatywny, co oznacza, że Komisja może ją wydać, albo powstrzymać się od jej wydania. Niewyrażenie takiej opinii w ustawowym terminie uważa się za równoznaczne z niewniesieniem uwag do projektu.

Opinia o projekcie aktu prawa UE ma najważniejsze znaczenie, a stanowiska Komisji wyrażane są na 3 etapach prac legislacyjnych nad takim projektem. Są to opinie o projekcie (wyrażane na początku prac legislacyjnych), opinie o stanowiskach Rady Ministrów zajmowanych w trakcie prac legislacyjnych (Komisja działa w tej sprawie z własnej inicjatywy) oraz opinie o stanowisku, jakie RM ma zamiar zająć podczas rozpatrywania projektu w Radzie UE (wyłącznie na wniosek rządu). Warto nadmienić, że rząd przekazuje projekty prawa wspólnotowego wraz ze swoim uzasadnionym stanowiskiem (oceniającym skutki aktu UE dla systemu prawa polskiego oraz jego skutki społeczne, gospodarcze i finansowe dla Polski), natomiast opinia Komisji do tego stanowiska się nie odnosi (tylko do samego projektu). Zawiera ona jedynie akceptację bądź brak akceptacji przedstawionych rozwiązań i może formułować pewne zalecenia dla rządu.

Co do zasady, opinia Komisji do Spraw UE jest podstawą na której Rada Ministrów ma oprzeć swoje stanowisko, lecz nie jest to jednak opinia bezwzględnie wiążąca. W przypadku gdy jej nie uwzględni ma wówczas obowiązek niezwłocznie wyjaśnić Komisji do Spraw UE przyczyny rozbieżności między własnym stanowiskiem, a uzyskaną opinią.

Współpraca w zakresie tworzenia prawa polskiego wykonującego prawo Unii Europejskiej

W związku z tym, że prawo UE często wymaga wydania odpowiedniego aktu prawnego aby nadać skuteczności przepisom unijnym (czyli inaczej mówiąc dokonania implementacji prawa UE do prawa krajowego), bardzo ważne znaczenie ma współpraca rządu i Sejmu w zakresie tworzenia prawa polskiego wykonującego prawo Unii Europejskiej. Inicjatywę w tym zakresie posiada Rada Ministrów i na niej spoczywa główny obowiązek wnoszenia projektów ustaw wykonujących prawo unijne.

Jako, że ustawodawca krajowy jest związany terminem, w którym należy dokonać implementacji, przewidziano w Regulaminie Sejmu specjalny tryb legislacyjny dla projektów wykonujących prawo UE, umożliwiający sprawne przeprowadzenie całego procesu. Do tej kategorii zaliczone są projekty, co do których rząd zadeklarował, iż wykonują prawo unijne, ale również uznane za takie przez Marszałka Sejmu. Odrębności procedury dotyczą przede wszystkim zaostrzenia wymogów formalnych dotyczących np. wnoszeniu poprawek oraz określenia wymogów czasowych (określony kalendarz prac w Sejmie i szczegółowy harmonogram prac komisji sejmowych). Jest to ważne, ze względu na to, że tymi projektami zajmują się w zdecydowanej większości komisje branżowe (np. Komisja Gospodarki, Komisja Zdrowia itd.), a nie Komisja ds. Unii Europejskiej, mająca szczególny status.

Nadmienić należy, że każdy projekt wnoszony do Sejmu powinien zawierać oświadczenie wnioskodawcy o zgodności z prawem UE, bądź o tym, że nie jest objęty regulacjami wspólnotowymi. W przypadku projektów wnoszonych przez Radę Ministrów zasadność tych oświadczeń sprawdzana jest przez Komitet Integracji Europejskiej, natomiast w przypadku innych (oprócz prezydenckich) przez ekspertów Kancelarii Sejmu. W razie wątpliwości Marszałek Sejmu, po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu może skierować go do Komisji Ustawodawczej, w celu wydania opinii.

Współpraca w zakresie opiniowania kandydatów na niektóre stanowiska w Unii Europejskiej

Opiniowanie kandydatów na niektóre stanowiska w Unii Europejskiej należy do zadań Komisji ds. Unii Europejskiej. Kandydatury przedstawia Rada Ministrów, a opinia może zostać wydana w przeciągu 21 dni. Komisja może jednak zrezygnować z opiniowania konkretnej kandydatury. Mimo, że opinie w tych sprawach nie są dla Rady Ministrów wiążące, to Rada nie może desygnować kandydatów przed upływem terminu ustalonego na wyrażenie oczekiwanej opinii, chyba że opinia taka została wyrażona wcześniej.

Opiniowaniu podlegają kandydatura na stanowiska:

• członka Komisji Europejskiej;
• członka Trybunału Obrachunkowego;
• sędziów Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji;
• rzecznika generalnego Trybunału Sprawiedliwości;
• członków Komitetu Ekonomiczno-Społecznego;
• członków Komitetu Regionów;
• dyrektora w Europejskim Banku Inwestycyjnym;
• przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie stałych przedstawicieli przy UE.

Dodatkowo warto dodać, że Kancelaria Sejmu utworzyła Ośrodek Informacji i Dokumentacji Europejskiej (OIDE), którego głównym zadaniem jest informowanie o Unii Europejskej, jej strukturach oraz kierunkach jej działalności. OIDE oferuje również dostęp do źródeł oraz dokumentacji wszystkich działalności Unii, a ponadto informuje o o stanie wykonania prawa Unii Europejskiej w pracach legislacyjnych Sejmu, o sejmowych debatach na temat UE i pracy Komisji do spraw UE. Ośrodek wydaje cyklicznie „Zeszyty OIDE” zawierające raporty, artykuły i fachowe komentarze do aktualnych problemów związanych z działalnością UE (dostępne również w formacie pdf na stronach OIDE)